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红旗文稿:深化国企改革要避免误入歧途
作者: 出处:国资委网站

加入时间:2012-5-10 16:15:09 点击数:13175  
经过长期不懈奋斗和改革,中国的国有企业取得了显著的发展成就,其中的佼佼者已进入世界500强之列,成为中国参与国际竞争、实现经济自主的重要力量。作为当代重要的经济组织之一,国有企业仍存在一些缺点,自然不足为奇。关键是要实事求是地分析问题、对症下药,从而进一步提高国有企业的整体素质和综合实力,为强国富民服务。当前,对国有企业多有质疑,常见的观点主要有:(1)产权不明晰,导致效益低下,并指责近年来国有企业效益的改善,不过是一种垄断暴利;(2)国有企业的所谓垄断利润,被国有企业独享甚至被内部人瓜分,国有企业员工成为“特殊利益集团”;(3)国有企业存在种种腐败现象;(4)国有企业的壮大,造成了“国进民退”的后果,限制了民营经济的发展。对这些质疑观点,要引起高度重视,并作出有说服力的回应,以避免误导国有企业的改革。

  一、为什么说国有制不影响企业产权明晰

  有些人认为,国有企业产权不明晰,名义上全民所有,但实际上谁也不把它当成自己的企业,谁也没有意愿把它管理好、经营好,只能通过私有化,才能解决“所有者缺位”的问题。这种论调其实大谬特谬。

  在西方国家,私人企业多采用以出资额履行契约的有限责任制度,从而使投资人避免因投资或经营失败被迫承担无限责任的巨大风险。企业成为人格化的法人,成为独立的民事主体,它们以自身资本为限、自主对外开展经营活动。很明显,法人制度的确立,即意味着企业产权的明晰。按照我国目前的企业法律制度,国有企业作为企业法人,其产权边界同样明晰无误。正如在西方国家大量存在的国有企业一样,企业是国有还是私有,并不影响其产权的明晰程度。任一家国有企业能够也只能以自身资本为限承担法律责任,并开展各种经营活动,这一点同私有企业并没有差别。至于有人说,企业的国有制会导致其经营管理人员不负责任,则是另外一个问题——即如何履行“委托-代理”关系的信托责任。

  某一政府职能部门受国家委托,监督管理国有企业经营活动,这与受托从事经济调控、市场管理、社会服务的其他政府部门并无二样,如果后一种委托的有效性、合理性不容置疑,那么前一类委托同样顺理成章。至于国有企业管理人员受托经营管理国有资产,严格说来,这种信托责任与私有企业股东委托经理人员经营管理企业也没有实质差别。从实践来说,这种信托责任履行的优劣,是社会广泛关注的问题,正像私有企业可能因雇佣无良经理人员而致使企业利益、股东利益受损一样,国有企业也无法回避这一风险。因此,严格信托责任,追究经理人员相应的失职渎职行为,是无论国有企业还是私有企业都要长抓不懈的一个关键问题,也是国家监管经济活动的重要内容之一。

  在西方国家,私有化并非为了明晰产权,企业的国有化和私有化,都是资本主义国家的宏观政策工具。二战结束后,为了克服战争造成的严重创伤,英、法、德等国纷纷推行私有企业国有化,利用国家力量恢复经济,并迎来了资本主义发展史上的黄金年代。到1970—1980年代,为摆脱财政困难,欧美不少国家则反过来大力推行新自由主义政策,将大量国有企业私有化。2008年金融危机爆发后,一些西方国家政府又通过国有化来帮助企业摆脱危机。资本主义国家交替使用国有化、私有化的政策工具,实质上在履行两大职能:一是利用国有化,使国家力量援助、拯救陷入困境的私有资本;二是通过将赢利的国有企业私有化,为私有资本获得高额利润、占有和掠夺国库资源开启方便之门。这两种职能的交替实现,使国家资源服务于私有资本积累的要求。此外,各主要资本主义国家国有企业私有化的实践表明,私有化对企业经济效益的改善并不显著,其中不乏英国铁路私有化改革失败等案例。

  自上世纪70年代开始,按照世界银行、国际货币基金组织等机构炮制的所谓“华盛顿共识”的要求,拉美、东欧、苏联、东亚、非洲的很多国家开始推行私有化、自由化改革。但令人遗憾的是,这些改革少有成功的范例。上述国家即使有过短暂的繁荣,但随即而来的却是剧烈的经济危机和持续的社会动荡。像俄罗斯和东欧诸国,改革完全摧毁了社会主义经济和国有企业,将大量企业出售给国际垄断资本,但并未促进本国经济的健康发展,甚至造成了严重的经济衰退。

  二、怎样让老百姓共享国有企业的发展成果

  著名历史学家沃勒斯坦曾指出,资本主义只有与国家相结合,才取得节节胜利。“重商主义”时期的特许公司,正是国家权力与私人资本结合的典型;今天富可敌国的跨国公司,也与各母国政府力量密不可分。当人们纷纷指责中国石油、中国石化等国有企业垄断市场的时候,为何不能想想又是谁垄断了全球石油市场呢?难道不是屈指可数的、得到超级大国支持的几个垄断企业吗?差别也许仅仅在于,在中国,人们有足够的理由监督任何国有企业的经营管理、利润分配、社会贡献等事务(当然这种监督的有效性、便利性均有待加强),并要求合理分享国有企业的发展成果;而一旦这些国有企业沦为国际垄断资本操纵的私有企业,不但公众的成果分享权将彻底丧失,而且怕是连监督权也很难保证和有效。

  即使在资本主义国家,每年都有大量企业因种种原因被兼并或者破产。可见,视国有企业私有化为搞好国有企业的唯一出路,只是一种主观臆想。在企业法人制度普遍建立的前提下,各个企业都只有依靠自身资本和能力开展经营活动,并对自身的经营业绩承担后果。可以说,企业经营得好坏,与国有制和私有制关系并不大。中外国有企业中,不乏业绩突出的好企业;而私有企业中,也有大量效益低下的企业。与中国的国有企业相似,今天发达国家的石油、航空、航天产业的各跨国公司,同样获得了政府的强力支持。这种支持的存在基础,与其说取决于企业的所有权,还不如更准确地说,是因为这些企业的健康发展与国家利益息息相关。国家对骨干企业的支持,既是各企业极力争夺的结果,又存在一定的合理性和必然性。

  需要明确指出的是,强调国有企业产权清晰,并不等于说国家、百姓对国有企业的经营监督权、成果分享权得到了有效落实。要使我国国有企业健康发展,保障公众合理分享国有企业的发展成果十分关键。

  首先,要大力强化国有企业的信息披露工作。作为国家出资兴办的企业,国有企业的最终所有者是全体人民,因而应当像上市公司定期向股民披露信息一样,国有企业应当全面、准确、清晰地定期披露企业经营管理等信息,自觉维护公众对国有企业的知情权、监督权和建议权。

  其次,要建立合理规范的国有企业发展成果分享制度。一方面,国家应面向所有企业执行统一的税收制度,维护公平竞争的市场环境。另一方面,国有企业利润原则上可以一分为三,即缴入国家财政(如用于补充社保基金)、缴入国有企业发展基金(这一待建立的基金,主要用于高新技术研发和补充国有企业资本金)、国有企业自身合理留存(用于企业发展)。一旦这种合理规范的成果分享制度建立起来,将大大增强国有企业的政治主动权,更能赢得公众的理解和支持。

  第三,落实国有企业监管部门的责任。要严格国有企业审计制度,相关审计结果应当公之于众。加强监督国有企业经营管理人员履行信托责任情况,追究惩戒国有企业存在的各种违法犯罪行为。国有资产监督管理部门应当从实际出发,不断完善对国有企业经营情况的考核制度并认真组织实施,并将相关考核结果如实定期公布。此外,政府国资监管部门履行职责的情况,应当接受严格的舆论监督、行政监督和司法监督,涉嫌犯罪的应依法惩处,从而督促国资监管部门更好地保证国有资产的保值增值。

  三、应当进行什么样的反垄断

  前些年,某些特殊势力指责国有企业赢利能力低下,唯有私有化才能解决效率问题。经过最近一二十年的改革,国有企业赢利能力明显增强,这些势力又攻击国有企业依仗垄断优势实现盈利。

  其实,对于何谓垄断,我国的《反垄断法》有明确规定:“本法规定的垄断行为包括:(一)经营者达成垄断协议;(二)经营者滥用市场支配地位;(三)具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”按照这一标准,国有企业并不一定就是垄断企业,其赢利能力强也未必就是垄断暴利。在当前的市场环境下,除了少数特殊产业外,多数国有企业都面临非常激烈的市场竞争。国有企业通过增强自身的综合实力,提高产品质量和服务水平,也可以实现经济效益的改善。

  垄断与否,受到产业经济性质的约束。一些网络化经营的企业如电信、电力、铁道、自来水等,往往具有自然垄断性质。在这些自然垄断产业中,各国往往采取企业独家经营、政府管制的方式,以满足社会需要。受益于上世纪60年代以来通信信息技术(包括传输、处理、存贮技术等)的不断突破,电信产业由传统的自然垄断产业演变为一个竞争性日益显著的产业。我国从上世纪90年代开始推行了一系列改革,有效地打破了电信运营业的垄断格局,还为设备制造业、信息服务业的发展创造了有利条件。但在其他多数自然垄断产业(例如城市自来水供应)中,并没有实现这样的演进;通过人为调整来破除垄断,很难取得好的效果。

  历史研究证明,资本主义生产方式的形成和发展与垄断息息相关。重商主义的特许公司自成立时起,英国、荷兰、法国等各国政府就授予其垄断经营权。德国作为欧洲经济中的后起之秀,一段时间内也广泛默许各种形式的垄断行为,目的在于快速增强德国企业的竞争实力。至于像微软、英特尔等著名的跨国公司,也因为涉嫌垄断而招致执法部门的调查甚至处罚。可见,垄断的存在,有其深刻的社会根源。

  从世界范围看,飞机制造业是一个高度垄断的高技术产业。全球使用的民用航空飞机,绝大多数都产自美国波音和欧洲空中客车两家公司。对于这种显而易见的垄断格局,美国和欧洲不仅没有反垄断的意思,相反,还通过一系列的支持措施帮助这两家企业增强竞争优势。美国政府曾授予波音公司巨额军机订单,支持它完成了对麦道的兼并;欧洲有关政府曾给予空中客车公司大量补贴,以支持它与波音公司的竞争。美国和欧洲国家的政府、公众之所以能够容忍这种垄断的存在,原因有三:一是飞机制造业是具有战略意义的产业,它关系美国和欧洲的战略利益;二是高技术产业的进步,需要巨额研发资金,过大的竞争压力导致的技术和市场风险将使企业无法承受;三是波音和空客两家公司超强的游说能力也发挥了重要作用。

  后发展国家在战略产业中没有一定程度的垄断,企业将很难自立于世界之林。世界上绝大多数的产油国,都未能建立起独立自主的石油化学工业。这些国家原油储量虽然在世界上占比很高,却依然饱受石油供应短缺的困扰;原因就在于全球石油市场处于几个寡头的控制之下。在这种环境中,中国石油企业处境本已相当困难,如果继续以所谓“反垄断”、支持民营油企等为理由,削弱中国的骨干石油企业,非但不能保障中国的石油安全、降低燃料价格,反而将有利于埃克森、不列颠石油等国际石油寡头清除竞争对手,并方便它们取中国企业的资源、产能、市场和利润而代之。

  显然,垄断是一个普遍存在的现象,其形成的原因又比较复杂,虽然它常常损害公众利益,人们对垄断也少有好感,但要轻易摆脱它的制约并不容易。近年来,中国在深化企业改革中,把破除垄断作为一个优先目标,并在实践中取得了不错的成绩。尽管垄断的存在具有一定的合理性、普遍性,但垄断极易损害公众利益,因此,各国一般都反对滥用垄断地位,损害市场公平竞争、损害消费者合法权益。中国的《反垄断法》也不例外。

  在反垄断的问题上,无论是对国有企业还是私有企业,无论是对跨国公司还是本土企业,都应当一视同仁地开展执法活动,积极兴利除弊。一味指责国有企业垄断,要求其退出竞争性产业,而对跨国公司、私有企业的垄断置若罔闻,是显而易见的双重标准,对中国有害无益。这种做法的背后,要么出于对垄断的历史和实质知之不多,要么是以破除垄断为借口,为跨国公司击垮中国国有企业提供舆论支持。

  四、“国进民退”是个伪问题

  面对百年罕见的金融危机,中国政府通过对骨干国有企业加大投资力度,刺激国内市场需求,从而避免因出口市场萎缩造成经济滑坡。总体上讲,这些反危机措施收到了预期效果。但在这一过程中,某些特殊势力以个别产业(如煤炭)或者少数企业被收购、被兼并为借口,批评所谓“国进民退”,惊呼改革陷入停滞甚至倒退。按照这样的逻辑,国有企业被私有化就是改革和进步,国有企业收购经营不善的私营企业就是阻碍和退步。这种市场原教旨主义的观点,既不符合经济发展的历史法则,在现实世界中也很难行得通。

  在应对金融危机中,美国也采用国有化的措施,政府直接注资拯救花旗银行、通用汽车等支柱企业,使政府在这些企业的持股增加。“国进民退”政策,是西方国家抵御金融危机的重要宏观工具。类似的救市行动,欧盟、日本也不乏其例。这与拉美债务危机、亚洲金融危机、俄罗斯金融危机期间,美国和国际货币基金组织等对各国的要求完全相反。拉美、亚洲、俄罗斯等地的一些国家面对危机,迷信经济自由化的教条,放弃政府干预,结果使经济雪上加霜。

  中国的国有企业在应对危机中,发挥了积极作用。通过国有企业进行投资,能够迅速进入重点产业、形成新的有效需求。这些需求又有力地刺激了对上下游、中小型企业的采购订货,从而为中国经济走出困境创造有利条件。以电信业为例,2009年初中央政府发放3G牌照,三家电信运营商当年投入数千亿元资金,建设3G通信基础设施,由此使上游设备制造企业、下游信息服务企业,获得了强有力的需求刺激,动力由此传导给整个产业链。

  反危机很难放弃“国进”,因为政府财政政策、货币政策的落实,无法脱离骨干企业资源。更何况,骨干企业的发展繁荣,必然刺激市场需求的增长,从而为更多的中小企业开拓增长空间。单单一个东风汽车公司,供应商就达到160余家,正所谓“一马当行、万马欢腾”。硬要把“国民共进”说成“国进民退”,要么是真糊涂,要么是揣着明白装糊涂。其实,所谓“国进民退”中的“民”,无非是境内外私有资本的代名词而已。当年苏联、东欧等前社会主义国家国有企业的私有化,即“国退民进”,不仅使本国寡头完成了财富积累的掠夺史,也使很多跨国公司有机会瓜分其资源、市场和利润。但这种改革,往往使人民大众利益受到普遍损害。如果在企业国有体制下,人们在法律上还有权分享企业创造的剩余的话,那么在私有体制下,这一权利在法律上将完全丧失。鼓吹“国退民进”的某些势力,表面看似乎为“民”鼓与呼。但是,由于贫富分化十分严重,少数人固然能够在私有化中获益,而对大量平民来说,削弱甚至摧毁国有企业,对他们并无好处。口口声声反对“国进民退”的某些势力,不过是打着民众的旗号、为少数人劫掠国有财富制造舆论而已。

  五、如何看待和解决与国有企业相关的收入分配问题

  把所谓“垄断企业”高收入指为收入分配问题的主要症结,与事实并不相符。首先,部分国有企业的高管收入水平并不能代表国有企业全体雇员的收入状况,从上市公司披露的信息看,现在很多私有企业的高管薪资与国有企业相比,并没有明显差别。其次,近年来,多数国有企业普通员工工资所得,保持了在企业收益中的合理份额(但也存在很多例外)。而问题是,其他企业(特别是一些所谓“血汗工厂”)中员工工资在企业收益中占比过低,这已严重损害了整个劳工阶层的利益。第三,在某些领域,灰色收入居高不下是导致收入差距过大的重要原因,但此事涉嫌违法犯罪、与腐败问题关系更密,需要通过持续的反腐败努力来解决。

  调整收入分配差距,应当通过完善所得税制度加以解决。具体地说,对就职于不同机构的劳动者,国家都需要按照统一的税制收缴家庭(或者个人)所得税。对于高收入者、超高收入者,可以实施更高的累进税率。之所以需要以税收而不是工资限额作为调整收入分配差距的主要工具,目的在于在调节收入分配的同时,维护公平竞争的市场环境。如果单单根据机构性质的不同(如党政机关、国有企业、民营企业、外资企业等),设定不同的薪资限制标准,势必造成劳动力价格的极端扭曲。比如,当只有国有企业管理人员薪资受到严格限制,而民营企业、外资企业却不受限制时,必然会造成国有企业优秀人才外流。时间一长,国有企业竞争力将不可避免受损。再比如,如果单单对中国企业的管理人员和员工薪资进行限制、而对外资企业网开一面,则势必损害中国企业的竞争力。因此,企图对特定机构、特定人员薪资水平设限的思路,很难说是调节收入分配差距过大的合理选择。

  历史经验也证明了上述结论。当年韩国朴正熙政府引进外资企业,一方面允许不同企业采用各自的薪资政策,另一方面却通过收缴所得税,有效调整收入差距过大问题。当时的现实是,在韩外资企业开出的薪水远高于韩国本土企业,如果放任自流,则势必使韩国本土企业人才流失、竞争力受损。朴正熙政府意识到这一问题后,采取了对高收入者实施高所得税政策。此举的效果,使工作在外资企业和韩国企业的劳工,收入差距缩小到10%-20%左右,从而有效缓解了本土企业的人才竞争压力,也避免了收入差距过大。这一明智政策为韩国短时间造就一批世界级企业发挥了良好作用。

  当前,大量一线劳动者工资微薄,已成为社会关注的热点。出现这一问题的真正原因,不在于国有企业职工工资收入太高,而在于非国有企业职工工资收入在企业收益中占比过低。因此,从总体上讲,国有企业职工工资所得,较好地保住了在企业收益中的份额,是合理而且应当的,不能强逼国有企业薪资水平向底层看齐。当务之急在于,政府和工会等组织应当推动非国有企业提高工人工资在企业收益中的合理占比,避免利润侵蚀工资的状况继续恶化。随着中国综合经济实力的增强,必须让公众分享改革成果。正如邓小平早就预见到的,如果发生两极分化,必然会导致贫富矛盾、城乡矛盾、地区矛盾、民族矛盾、宗教矛盾等不断恶化,将无法保持国家稳定和社会和谐。

                                              (本文章摘自《红旗文稿》)


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